Centar za građanske slobode (CEGAS) je, baveći se dugogodišnjom analizom kaznene politike prilikom zaključivanja sporazuma o priznanju krivice, a onda i “administrativnom” ulogom suda prilikom donošenja presuda na ovaj način, nastojao da ukaže na pretvaranje ovog pravnog instituta u svoju suprotnost.
Izmjenom Zakona o krivičnom postupku, od 2015.godine, kreće ubrzan rast zaključivanja ove vrste sporazuma, sa akcentom na djela organizovanog kriminala i visoke korupcije, koja je dovela do pojave trenda blage kaznene politike iz oblasti organizovanog kriminala i korupcije, koja je išla čak i ispod jasno propisanog zakonskog minimuma. Bez postizanja odvraćajuće i srazmjerne kaznene politike, ne može se govoriti o vladavini prava i efikasnom pravosudnom sistemu.
Preporuke koje smo davali išle su u pravcu ograničavanja mogućnosti zaključenja sporazuma o priznanju krivice za određena krivična djela, kao što su trgovina ljudima, pranje novca, teško ubistvo, krivična djela protiv polne slobode, a naročito ukoliko je krivično djelo protiv polne slobode učinjeno na štetu maloljetnog lica. Sporan je bio i način zaključivanja sporazuma o priznanju krivice sa povratnicima, čija je visina kazne bila nesrazmjerno mala. U predmetima organizovanog kriminala i visoke korupcije, neophodno je bilo ograničiti primjenu sporazuma o priznanju krivice na izuzetne slučajeve.
Donešene smjernice za državne tužioce i sudije, od strane Vrhovnog suda i Vrhovnog državnog tužilaštva Crne Gore, čine mali korak ka napretku, uz bojazan njihove stvarne upotrebe.
Novim dokumentom, koji nije obavezujućeg već usmjeravajućeg karaktera, propisuju se načini sačinjavanja smjernica o sporazumijevanju, kao i sve ono što treba da sadrži jedan takav dokument, kao i predlog za početak vođenja postupka, upoznavanje oštećenog, kao i vođenje službene zabilješke o početku pregovora, tok pregovaranja, zapisnik o saslušanju okrivljenog, pisani sadržaj sporazuma, odmjeravanje kazne, propisane kazne za krivično djelo koje je predmet sporazuma, svrha kažnjavanja kao i okvir odmjeravanja kazne.
Jedna od novina koja je unešena novim Smjernicama jeste da kod odmjeravanja kazne, tužilac mora imati na umu kolika je očekivana sankcija za konkretno krivično djelo, kao i da sankacija odgovara svojoj svrsi, pravdi i pravičnosi, kao i to da državni tužioci određuju kazne u odnosu na praćenje kazni izrečenih za pojedina krivična djela.
U tom dijelu CEGAS izražava zabrinutost postizanja ovog vida kontrole, ako imamo u vidu nepostojanje razrađenog programa praćenja kazni za izrečena krivična djela, sa jasnim pojedinostima i svim relevantnim podacima, pa se za ovaj vid kontrole mora sačekati reforma pravosudnog informacionog sistema, koji će u ove i slične svrhe, razraditi vođenje jasne evidencije kaznene politike sudova.
Smjernice iz oblasti organizovanog kriminala i korupcije, idu isključivo u dijelu povećane opreznosti kod odmjeravanja kazne i date su uopšteno, a sudu se sugeriše da se “prilikom odlučivanja o podnijetom sporazumu o priznanju kivice, u kojem je predložena kazna ispod zakonskog minimum, cijeni da li je stečena imovinska korist vraćena, odnosno da li su se stranke dogovorile u vezi imovinsko-pravnog zahtjeva. Ovaj vid preporuke, ne stavara pravnu sigurnost, da će i u konačnome doći do postizanja pravičnosti i smanjenju sporazuma o priznanju krivice u djelima iz oblasti organizovanog kriminala i visoke korupcije.
S obzirom na činjenicu da se institut sporazuma o prizanju krivice, u najvećem broju slučajeva odnosio i na krivična djela neovlašćena proizvodnja, držanje i stavljanje u promet opojnih droga, a da su kazne bile neujednačene i ispod propisanog minimum, smjernicom je određeno da sudovi u okviru odmjeravanje ove vrste kazne, moraju imati u vidu “težinu krivičnog djela izraženu kroz količinu i vrstu opojne droge i apstarktnu opasnost na zaštićena dobra”, gdje se iznova nalaže kreiranje tabela praćenja kaznene politike, što je još jedan pokazatelj da bez pravosudnog informacionog sistema nema mogućnosti jasne kontrole i upotrebe smjernica.
CEGAS smatra da, kada već nije došlo do ograničenja upotrebe sporazuma o prizanju krivice kod već navedenih krivičnih djela, bilo bi nužno predložiti izmjene i dopune Člana 45 Krivičnog zakonika Crne Gore u pogledu propisivanja granica ublažavanja kazne u slučajevima zaključenja sporazuma o priznanju krivice, baš kao što je to dato i u navedenim smjernicama.
Nakon višebrojnih apela CEGAS-a Glavni grad je napravio i objavio na svom sajtu e-mail adrese za sve i uveo fiksnu telefonsku liniju za većinu mjesnih zajednica na teritoriji grada.
Ovo je jedna od prvih preporuka koje smo dali, u cilju povećane participacije građana prilikom učešća u donošenju odluka. Iako znamo koliko je minorna promjena u odnosu na sve što treba izmijeniti, radujemo se i obavještavamo javnost da budu slobodni da se obrate svojoj mjesnoj zajednici.
Nakon dobijanja Nacrta Odluke o mjesnim zajednicama informisaćemo građane o njenom sadržaju, kao i novinama koje nam donosi, a onda i otvoriti diskusiju o tome kako se može dalje unaprijediti.
I dalje insistiramo na tome da građani i građanke moraju direktno da izaberu Savjet MZ, koji bira predsjednika; MZ moraju da imaju osposobljene kancelarije za rad, otvorene žiro račune, definisana izdvajanja iz budžeta opština za rad MZ, naknadu za rad predsjednika i članova odbora MZ, otvoren sajt. Važno je obezbijediti predstavnicima MZ da prisustvuju sjednicama Skupštine Opštine. Takođe, treba razmisliti o brojnim MZ koje bi zbog potreba održavanja Zbora i Referenduma trebalo podijeliti na dvije ili više. Da bi se rad MZ profesionalizovao treba ići ka okupljanju građana i održavanju edukativnih sesija u prostorijama mjesnih zajednica u dijelu objašnjenja čemu one služe i pružanja direktne podrške građanaskim inicijativama.
Lokalna samouprava treba da razmisli o delegiranju poslova mjesnim zajednicama u vidu pružanja određenih usluga građanima i građankama, što, napominjemo, ne predstavlja građansku participaciju, ali stvara dobrobit građanima prilikom rješavanja nužnih administrativnih potreba, a onda i stvara naviku za ostvarivanjem kontakta sa svojom mjesnom zajednicom.
Ustavni sud je juče objavio odluku kojom je ukinuta odredba člana 17 stav 1 Zakona o PIO. Ukidanjem ove odredbe, odlazak u starosnu penziju muškarcima sa 66 i ženama sa 64 godine života, uz minimum 15 godina radnog staža, je onemogućen. Sada, nakon što je ova odredba ukinuta, muškarci i žene mogu steći uslove za starosnu penziju kada napune 61. godinu, ali da za to moraju imati minimum 40 godina radnog staža, ili 30 godina staža u rudnicima.
Za ovu odluku glasalo je četiri od šest sudija Ustavnog suda, a protiv su bile sutkinje Snežana Armenko i Momirka Tošić.
U prvom saopštenju nakon donošenja ove odluke, Ustavni sud se pozvao na to da zakon o penziji diskriminiše žene, budući da im je zakonom predviđen odlazak u starosnu penziju dvije godine ranije nego muškarcima (64 u odnosu na 66), uz, ponavljamo, uslov od 15 godina radnog staža za oba pola.
Nakon ukidanja ove odredbe, sada je na snazi zakonski uslov da niko, bez obzira na pol, ne može steći uslove za starosnu penziju ukoliko nema 40 godina radnog staža i minimum 61-u godinu života.
Dvije sutkinje (Armenko i Tošić) koje su glasale protiv ukidanja prvobitne odredbe, u svom mišljenju jasno navele:
“Budući da Zakon o radu i Zakon o državnim službenicima i namještenicima propisuje jednake uslove za prestanak radnog odnosa po sili zakona, a to je 66 godina po Zakonu o radu, odnosno 67 godina po Zakonu o državnim službenicima i namještenicima. Zakon o PIO propisuje mogućnost, ne i obavezu, svakoj ženi da ostvari pravo na starosnu penziju prije prestanka radnog odnosa po sili zakona, ukoliko sama to želi, te da navedeno zakonsko rješenje predstavlja pozitivnu diskriminaciju.”
Dakle, kako vidimo iz ovoga, žene su takođe mogle da rade do 66. (odnosno 67.) godine života, ali postojala je zakonska mogućnost odlaska u penziju sa 64 godine za žene. Uz to se naravno dodaje i zakonski minimum od 15 godina radnog staža za penziju, koji je ukidanjem ove odredbe od sada, 40 godina.
Ukratko, ukidanjem ove odredbe zakona, i muškarci i žene mogu ići u penziju sa 61. godinu, ali ukoliko imaju minimum 40 godina radnog iskustva. Prije ovakve odluke Ustavnog suda, u penziju se moglo ići sa 66 godina (67 godina ako ste državni službenik/ca) i 15 godina radnog staža. Odredba koja se tiče starosne granice od 64 godine za žene nije bila obavezujuća, već ostavljena kao mogućnost koja se daje ženama da u starosnu penziju odu dvije godine ranije od muškaraca, ukoliko to žele.
Sada je, ukidanjem ove zakonske odredbe, Ustavni sud otežao svim građankama i građanima Crne Gore put do sticanja prava na penziju. Bez obzira što je donja starosna granica za sticanje prava na penziju spuštena na 61. godinu života, kao jedini obavezni uslov koji se tiče minimuma radnog staža ostao je obavezni uslov od 40 godina radnog staža, koji, u odnosu na prethodnih 15, itekako otežava svima pravo odlaska penziju.
Pozivamo novu Vladu i Skupštinu da uđu u rješavanje ovog problema odmah po formiranju.
CEGAS je u Podgorici održao radionicu o neposrednoj demokratiji i decentralizaciji u okviru projekta ’’Kreativni aktivizam i udruženi građani, podržanog od strane Fonda za aktivno građanstvo, Zaklade Slagalica za razvoj lokalne zajednice iz Hrvatske i Evropske unije.
CEGAS smatra da Odluke o mjesnim zajednicama treba što prije mijenjati, a sve u cilju razvoja neposredne demokratije.
Na radionici smo se, zajedno sa predavačima Damirom Kalač i Milanom Mijajlovićem, prvo osvrnuli na neiskorišteni pravni institut inicijative, građanske inicijative, e peticije, referenduma i zbora građana, kao i motivaciju građana i građanki na iste. Suština radionica jeste podstaći na korišćenje ovih pravnih instituta, kako građana i građanki, tako i onih do kojih inicijative dolaze. I jedna inicijativa više je uspjeh!
Učesnici radionice su nam potvrdili da je najvažnije za funkcionisanje sistema mjesnih zajednica obezbijediti osnovne uslove, na kojima je CEGAS više puta insistirao – sredstva direktne komunikacije sa građanima e-mail, broj telefona, sajt i prostor mjesne zajednice. Na radionici su nam predstavnici lokalne samouprave potvrdili da rade na tome da obezbijede e-mail adrese svim mjesnim zajednicama.
Da bi zaista zaživjela vladavina naroda, kao što i sam naziv demokratija kaže, moramo dati moć narodu, moramo dati političku moć pojedincu. To postižemo tako što zagovaramo ideju neposredne demokratije počevši od lokalnog nivoa, tako što građanima predstavljamo sve oblike direktnog učešća koje mogu da koriste da bi uticali na donošenje odluka, razvoj svojih zajednica, zaštitu od eksploatacije resursa iz njihovog okruženja, i tako što, kao na ovoj radionici, zajedno sa predstavnicima lokalne samouprave i referentima mjesnih zajednica diskutujemo o tome kako bi u praksi izgledala primjena ovih principa.
Jedan od problema koji građani ističu je problem politizacije MZ, činjenice da politika utiče na većinu procesa u tom sistemu, zbog čega smatramo da je važno omogućiti prostor za održavanje Zbora građana, birati profesionalce koji će raditi u MZ i platiti njihov rad.
CEGAS smatra da je prilikom davanja predloga za izmjenu Odluke o mjesnim zajednicama važno uzeti u obzir specifičnosti koje neke od lokalnih zajednica posjeduju i važno je čuti predloge građana i službenih lica koji rade sa građanima o tome koje uslove treba ispuniti da bi ovaj sistem profunkcionisao.
Predsjednik kolašinske mjesne zajednice Kraljske Bare Milovan Mišo Labović je u razgovoru sa timom CEGAS-a istakao probleme koji prate većinu lokalnih zajednica na severu CG.
MZ Kraljske Bare, kako kaže Labović, uglavnom prati popriličan broj problema nagomilanih u zadnjih nekoliko decenija: ‘’Konstantno eksploatisanje prirodnih resursa – šume, šljunak, kamen, rečni potencijal, lov i ribolov – samo su neki od konkretnih primera od kojih lokalno stanovništvo nema nikakve beneficije, niti su ovi resursi ikad bili tretirani kao mogući razvojni potencijal lokalne zajednice.’’
Naglasio je da je za većinu problema zajedničko to da lokalne zajednice uglavnom nemaju adekvatne mehanizme zaštite, što dovodi to toga da zavise od “dobre volje” nadležnih institucija ili trenutnog raspoloženja nekog državnog činovnika.
Zvaničan registar stanovnika u MZ Kraljske Bare ne postoji, ali Labović tvrdi da prati stanje u selu, pogotovo sve vezano za demografsku sliku mjesne zajednice. Opština posjeduje registar domaćinstava, i to je rađeno zajedno sa predsjednikom MZ, dodao je.
‘’Inače demografska slika sela je katastrofalna, i ona ne odudara previše od većine ruralnog područja na severu CG. Broj stalnih mještana konstantno opada, primjer je OŠ u Barama, gdje u prvom razredu nijesmo imali učenika. Ovaj problem svakako treba da bude dio nacionalne strategije, u koju bi bili uključeni svi segmenti društva u celini’’, komentarisao je Labović trenutno stanje.
Njegov lični stav o pitanju sela je pesimističan: ‘’Odsustvo vizije razvoja, nedostatak šireg nacionalnog konsenzusa, kao i niska svijest ukupnog stanovništva ovaj problem čine prilično nerešivim. Mislim da smo selo u njegovom izvornom obliku trajno izgubili.’’
Mjesna zajednica Kraljske Bare nema dodatnih prihoda, tvrdi Labović: ’’S obzirom na to da naša MZ nema na svoje ime uknjiženo vlasništvo, ni na zemljištu niti na objektima, to nas onemogućava da određena novčana sredstva povlačimo iz donacija. MZ Kraljske Bare nema čak ni mjesnu kancelariju. Sve se vodi na Vladu CG, iako su meštani samodoprinosom gradili Dom Kulture, seosku Biblioteku, i još nekoliko pomoćnih školskih objekata, pa čak u početku i Osnovnu školu’’.
Za MZ u kojoj je predsjednik smatra da radi onaj dio poslova koji je po zakonu obavezna da uradi. Opština uglavnom prihvata njihove inicijative i nema konkretnih zahtjeva, osim u nekim slučajevima koji mogu biti sezonskog karaktera, kao što je pojava požara u sušnim periodima, dodao je.
Labović poručuje da se Odluka o radu mjesnih zajednica opštine može unaprijediti samo zajedničkim djelovanjem lokalne samouprave i lokalnih zajednica.
Odluke o mjesnim zajednicama treba da budu jednake u svim crnogorskim opštinama ‘’uz poštovanje nekih eventualnih specifičnosti, karakterističnih za određene lokalne zajednice’’, zaključio je.
Iako Labović pitanje izbora Sekretara i Savjeta vidi kao kompleksno, ipak smatra da Sekretara i članove Savjeta treba isključivo birati na Zboru građana.
‘’Savjet MZ bira Zbor građana, a onda članovi Savjeta između sebe biraju predsjednika i zamjenika. Ovo znači da predsjednik ne može da utiče na izbor članova Savjeta, što je sa jedne strane i jako dobro, ali sa druge strane to znači da predsjednik ne može da ‘bira svoj tim’, jer nisu svi članovi Savjeta do kraja aktivni i posvećeni obavezama. Po ovom modelu uglavnom je predsjednik MZ nosilac inicijativa, ali i svih drugih obaveza i aktivnosti koje se tiču rada MZ. I naravno – sve to radi na volonterskoj osnovi’’, rekao je.
Komunikacija između MZ i Opštine je za vrijeme mandata Labovića uvijek bila korektna. Ranije se, kako on kaže, sve uglavnom na komunikaciji završavalo, a od obećanja skoro ništa ili samo polovična rešenja.
‘’Sa novom Opštinskom vlašću taj odnos se poprilično promijenio, uglavnom se sva obećanja i ispune, što je za svaku pohvalu, bez političke pozadine’’, rekao je Labović.
Tim CEGAS-a je u sklopu intervjua rađenih sa predstavnicima MZ razgovarao i sa predsjednikom Savjeta MZ Spuž Petrom Kneževićem. Stanovnici mjesne zajednice Spuž su, kako tvrdi Knežević, sada shvatili da imaju kome da se obrate. Da bi građani bili samouvjereniji u ostvarivanju svojih prava i da bi više učestvovali u donošenju odluka, potrebno je dodatno raditi sa njima i približiti im to kako sistem funkcioniše, dodao je.
Da li ste se susreli sa nekim problemom u radu Vaše mjesne zajednice?
Na početku smo se susreli sa blagim problemom tranzicije, koliko sam čuo u drugim MZ je to bio veći problem. Određeni vremenski period nismo imali pristup bankovnom računu, ali je sada taj dio u redu. Iako smo tek krenuli, već smo ostvarili komunikaciju sa organima Opštine Danilovgrad i građanima, te očekujemo intenzivniju komunikaciju. Prostorije mjesne zajednice Spuž, iako postoje, dugo vremena su korišćene izuzetno rijetko i nisu održavane, dio njih je korišćen i kao magacin, ali nakon čišćenja su poprilično uslovne za rad, kao i organizaciju skupova – do 30-40 učesnika. Ove prostorije namjeravamo da koristimo prvenstveno kada su u pitanju sjednice Savjeta, ali planiramo da ih koristimo i za javne rasprave, diskusije, tribine, itd. Imajući u vidu da u prethodnih nekoliko godina institut MZ nije funkcionisao uopšte, dolazimo do situacije da su određene oblasti zapuštene, poput sistematizovanog praćenja stanja puteva, osnovne infrastrukture, pa sada radimo na uspostavljanju tih sistema, kako bismo pravovremeno reagovali u svakoj situaciji. Građani su u određenoj mjeri sada shvatili da imaju kome da se obrate, i obraćaju se skoro svakodnevno sa raznim realnim i nerealnim zahtjevima, što mi prosljeđujemo nadležnim organima. Smatram takođe da je potrebno dodatno raditi sa građanima kako bi shvatili na koji način oni lično mogli da učestvuju u donošenju odluka, da bolje razumiju sistem, tj. ko je za šta nadležan, i samim tim budu samouvjereniji u ostvarivanju svojih prava.
Koji su opštinski poslovi delegirani Vašoj mjesnoj zajednici?
Osim poslova koji su propisani Odlukom o mjesnim zajednicama, naša MZ za sada primarno informiše građane o važnim informacijama za njih, upućuje zahtjeve nadležnim organima lokalne uprave po prijavi građana, komunicira potrebe Spuža ka Opštini. Često dolazimo u situaciju da nas građani zovu i kažu nam da su dobili informaciju da je određena stvar u nadležnosti mjesne zajednice, pa se ispostavi da nije tako. Mi se sa naše strane trudimo da uputimo građane na način kako da riješe svoj problem, te im pružamo podršku na bilo koji način.
Da li mislite da se Odluka o radu mjesnih zajednica Vaše opštine može unaprijediti i kako?
Za unaprjeđenje Odluke je potreban inkluzivan proces, a od trenutno najbitnijih pitanja, treba regulisati pitanje finansiranja MZ po projektnom/programskom modelu, tj. da MZ dobijaju novac za konkretne predložene aktivnosti. U prethodnom periodu, a i sada, javnosti nije jasno na koji način se finansiraju mjesne zajednice, po kojem osnovu dobijaju sredstva iz budžeta Opštine, što stvara distancu između građana i MZ koja treba da zastupa njihove interese. Povećanjem transparentnosti u radu bi se došlo do većeg povjerenja, a samim tim i većeg motiva za zajedničkim radom i osjećaja zajedništva.
Da li odluke o mjesnim zajednicama treba da budu jednake u svim crnogorskim opštinama?
To bi definitivno olakšalo saradnju, komunikaciju, zbog lakšeg razumijevanja i udruživanja oko horizontalnih pitanja. Imajući u vidu da su Opštine u CG raznolike i samim tim mjesne zajednice imaju svoje specifičnosti treba obratiti pažnju na takve potrebe, te ne treba bježati od raznih Odluka – na kraju krajeva, svaka Opština ima legitimitet da donosi Odluke koje njima najviše odgovaraju. Neka osnovna usklađenost Odluka može biti značajna naročito kod privlačenja donatorske podrške iz inostranstva, čime će ovaj sektor biti jasniji i predvidljiviji za donatorsku zajednicu.
Da li Vaša mjesna zajednica dodatno prihoduje od drugih aktivnosti predviđenih Zakonom o lokalnoj samoupravi?
Za sada ne, ali ćemo u budućnosti razmotriti mogućnosti ostvarivanja prihoda.
Smatrate li da sekretara i članove savjeta treba isključivo birati na Zboru građana?
U skladu sa Odlukom na snazi u Danilovgradu, Savjet biraju građani na Zboru, dok predsjednika biraju članovi Savjeta iz reda članova. Ovakav mehanizam je dobar, s tim da se mora raditi na smislenom uključivanju građana, te prezentovanju programa prioriteta od strane kandidata na zboru. Na ovaj način, Zbor će biti skup na kojem će se ocjenjivati kandidati na osnovu njihovih referenci, onoga šta žele da urade za svoju zajednicu, i šta vide kao prioritete. Predsjednika Savjeta treba da bira Savjet iz reda svojih članova, kako bi se Zbor odnosio na izbor skupa ljudi u koje građani imaju povjerenja da izaberu najboljeg iz Savjeta za predsjednika.
Kada ste poslednji put pozvani na razgovor (sastanak, okrugli sto) u cilju unaprjeđenja rada i načina funkcionisanja Vaše mjesne zajednice?
Opština Danilovgrad je zauzela proaktivan stav prema MZ kako bi ovaj sistem profunkcionisao, te je održan niz sastanaka sa predsjednikom Opštine, predsjednikom Skupštine Opštine, Sekretarijatom za lokalnu samoupravu, koji su iskazali svoju želju da daju podršku u funkcionisanju MZ. Nadležni Sekretarijat je bio izuzetno responzivan u komunikaciji sa nama, te smo pravovremeno dobijali sve informacije, kao pojašnjenja u vezi bilo kojeg procesa.
Da li Vaša mjesna zajednica posjeduje registar stanovništva?
Naša MZ ne posjeduje registar stanovništva. Ovo pitanje treba razmotriti uzimajući u obzir zaštitu ličnih podataka građana. Mjesna zajednica može posjedovati makar brojke o stanovništvu, u kojima neće biti izložen bilo koji vid lične informacije, kako bi Savjet mjesne zajednice mogao da adekvatno vrši svoja ovlašćenja, na primjer da ima adekvatan proračun sume samodoprinosa u slučaju da se krene u prikupljanje sredstava za bilo koji projekat. MZ mora imati makar mapu sa jasno iscrtanim granicama MZ, na osnovu koje će utvrditi da li neko pripada MZ Spuž.
Centar za građanske slobode (NVO CEGAS) podržava i pohvaljuje napore Glavnog grada da nakon komunikacije sa zainteresovanom stručnom i laičkom javnošću konačno uđe u fazu rješavanja pitanja funkcije i načina rada mjesnih zajednica te opštine, pa su sa tim u vezi pored ankete o mjesnim zajednicama organizovali i mogućnost davanja mišljenja o nužnoj izmjeni Odluke o radu mjesnih zajednica u okviru Glavnog grada.
CEGAS je kroz svoj dugogodišnji rad u oblasti uspostavljanja neposredne demokratije i decentralizacije, kao i kroz saradnju sa razvijenim mjesnim zajednicama poput MZ Župa, MZ Vražegrmci i MZ Spuž, više puta precizirao koji su najpotrebniji uslovi, kako normativni tako i institucionalni. Ti uslovi na kojima treba da počiva rad jedne mjesne zajednice bi doprinijeli smanjenju mogućnosti da dođe do političke zloupotrebe.
Napominjemo da Odluke o radu mjesnih zajednica moraju biti ujednačene na prostoru cjelokupne države, kao i da se mjesnim zajednicama moraju obezbijediti adekvatni prostori za rad.
Mjesne zajednice pored svog prostora moraju imatipristup internetu, obezbijeđenu zvaničnu email adresu, pokrenutu i ažurnu internet stranicu, kao i telefon koji će građanima/kama biti dostupan u toku radnog vremena.
Mapu svog lokaliteta kao i spisak građana i građanki morala bi imati svaka od mjesnih zajednica, kako bi brinula o zakonskim pravima i potrebama svojih građana i građanki.
Mjesne zajednice moraju imati otvorene brojeve žiro računa koji će biti javno dostupni na stranicama mjesnih zajednica, kao i uredno prikazane finansijske izvještaje o svom radu uz periodične izvještaje o radu i aktivnostima članova mjesne zajednice.
Za rad mjesnih zajednica opštine moraju izdvajati novac koji će se opredjeljivati iz budžeta opštine posebnom Odlukom o finansiranju mjesnih zajednica.
Sekretar i članovi Savjeta moraju biti birani neposredno od strane građanki i građana toga lokaliteta i za rad ovih lica moraju biti obezbijeđena adekvatna sredstva koja ne smiju biti niža od minimalne cijene rada. Posebno se mora voditi računa o tome da sekretar i članovi Savjeta ne smiju biti nosioci političkih i državnih funkcija.
O svim aktivnostima koje sprovode mjesne zajednice nužno je transparentno i blagovremeno obavještavati građane i građanke preko sajtova i otvorenih društvenih mreža.
Mjesna zajednica Vražegrmci je primjer samoinicjativnog rešavanja problema transparentnosti i inkluzivnosti MZ, što možemo vidjeti po ažurnom vođenju sajta njihove mjesne zajednice i raznim inicijativama koje imaju za cilj informisanje i motivisanje građana da udruženo i neposredno poboljšaju kvalitet života u svojoj mjesnoj zajednici.
Na sajtu MZ Vražegrmci građani, osim kontakta predstavnika MZ, turističkih atrakcija, finansijskih izvještaja MZ i oglasa, mogu pronaći ”Mapiranje problema”, direktno prijaviti problem i inicirati njegovo rješenje.
Primjer rada Savjeta MZ Vražegrmci, kako kaže potpredsjednik Milan Mijajlović, je poslužio svim sledeće izabranim Savjetima. Od prvog Zbora te MZ 18. maja do danas, na teritoriji Opštine Danilovgrad, organizovano je preko 50 radnih akcija, očišćeno desetine kilometara puteva, sređene prostorije mjesnih zajednica, utvrđene brojne nepravilnosti u radu prethodnih saziva o čemu ćemo čitati u medijima u narednom periodu, tvrdi Mijajlović.
Mijajlović nam je ukazao na konkretne djelove Odluke o MZ koje treba izmijeniti, kao i na pozitivne promjene koje su uvedene.
Da li ste se susreli sa nekim problemom u radu Vaše mjesne zajednice? Koji je to problem?
– Savjet mjesne zajednice Vražegrmci izabran je na Zboru 18. maja ove godine i broji devet članova. Nakon toga je u zakonskom roku održana konstitutivna sjednica Savjeta gdje su izabrani predsjednik i dva potpredsjednika. Zbor na kojem se izabrao novi Savjet održan je nakon tri godine pauze u radu mjesnih zajednica u Danilovgradu. Odnosno svim Savjetima je bio istekao mandat pa su tako mjesne zajednice, zajedno sa našom, bile nefunkcionalne. Kako je novi Savjet preuzeo rad MZ potpuno je očekivano da smo se susretali sa manjim problemima. Nepostojanje PIB-a, aktivnog žiro računa, neposjedovanje ključeva od prostorija za rad, loše tehničke opremljenost prostorija, nedostupnosti električnog napajanja u prostorijama. Ipak većina ovih problema je riješena u veoma kratkom roku jer je i lokalna samouprava odnosno nadležni Sekretarijat za lokalnu samoupravu zauzeo proaktivan pristup u odnosu na mjesne zajednice.
S obzirom na to da smo tek nedavno počeli sa radomidentifikacije dubljih problema, odnosa unutar novog Savjeta, razumijevanja rada i zaduženja MZ od strane članova Savjeta (starijih članova), problema na teritoriji MZ i sl., u tom kontekstu je prerano izvlačiti zaključke.
Koji su opštinski poslovi delegirani Vašoj mjesnoj zajednici?
– Odluka o mjesnim zajednicama Opštine Danilovgrad propisuje sledeće poslove:
– utvrđivanje programa i planova razvoja mjesne zajednice; – pokretanje inicijativa za donošenje planske dokumentacije i za uređivanje pojedinih pitanja; – ukazivanje na potrebe za organizovanje, odnosno kvalitetnije pružanje zdravstene, socijalne, dječije i drugih oblika zaštite; – predlaganje unaprjeđenja komunalnih djelatnosti i namjensko korišćenje javnih površina i zaštite životne sredine; – organizovanje javnih tribina i javnih skupova radi razmatranja pojedinih pitanja od značaja za život i rad građana; – obavještavanje, edukaciju i animaciju građana radi učešća u vršenju javnih poslova u skladu sa posebnom odlukom opštine; – kontrolu namjenskog korišćenja javnih površina, parkovskog i drugog mobilijara na teritoriji mjesne zajednice; – iniciranje promjena u javnom prevozu putnika; – prikupljanje podataka, vođenje evidencije i iniciranje pomoći licima koja se nalaze u stanju socijalne potrebe na području mjesne zajednice, a koji nijesu korisnici prava na socijalnu i dječiju zaštitu; – iniciranje utvrđivanja olakšica i drugih mjera radi podsticaja preduzetništva, poljoprivrede, seoskog i alternativnih vidova turizma; – organizovanje humanitarnih i drugih aktivnosti; – vođenje evidencije o građanima sa područja mjesne zajednice koji se bave poljoprivrednom proizvodnjom i izdavanje potvrda i uvjerenja koja nijesu u nadležnosti državnih i lokalnih organa uprave; – procesuiranje zahtjeva građana za snadbijevanje vodom u bezvodnom području i izdavanje potvrda; – vođenje evidencije vlasnika grobnih mjesta na groblju koje se nalazi na teritoriji mjesne zajednice, osim groblja kojim upravlja pravno lice nadležno za pogrebnu djelatnost i izdavanje potvrda; – druge poslove u skladu sa zakonom, Statutom opštine i ovom Odlukom.
U kontekstu delegiranih poslova novi Savjet MZ Vražegrmci i djela uz dodatno organizovanje radnih akcija (čišćenja puteva, Domova, groblja), utvrđivanje planova rada opštinskih preduzeća na teritoriji naše mjesne zajednice, ali i kreiranje Plana i programa rada i Plana razvoja MZ Vražegrmci.
Da li mislite da se Odluka o radu mjesnih zajednica Vaše opštine može unaprijediti i kako? Tokom javne rasprave o prethodnim izmjenama i dopunama Odluke o mjesnim zajednicama, koja je održana 2020. godine, lično sam učestvovao i predlagao izmjene u djelovima transparentnosti rada MZ i finansiranja rada MZ. Ipak, predložene izmjene nisu prihvaćene jer, kako je tadašnja Sekretarka istakla, nisu imale zakonske osnove. Takođe sami Izvještaj sa Javne rasprave ne prikazuje stvaran tok Javne rasprave –
Da li odluke o mjesnim zajednicama treba da budu jednake u svim crnogorskim opštinama?
– Iako je nužno da se oslanjaju na iste principe, u određenim segmentima to nije moguće. Svaka mjesna zajednica ima svoje posebnosti i osobenosti, različit broj stanovnika, različite potrebe i sl. U Danilovgradu većina mjesnih zajednica se nalazi u ruralnim područjima koje takođe imaju i ogromne razlike u broju stanovnika – od 300 do nekoliko hiljada. Organizovanje Zborova, samo u Danilovgradu, predstavlja problem – 3% stanovništva sa teritorije MZ.
Uzmite za primjer Podgoricu gdje neke mjesne zajednice imaju po nekoliko desetina hiljada stanovnika. Da bi se Zbor održao potrebno je prethodno stvoriti infrastrukturu gdje bi MZ mogla održavati Zborove, raditi, organizovati život – izgradnja Mjesnih centara je neophodna – što Odluke o MZ i propisuju.
Slažem se da se i u Podgorici predstavnici moraju birati neposredno na Zborovima, a ne delegirati od strane SO – potrebno je ispuniti ono što je Ustavom zagarantovano. Jednake Odluke da, ali prethodno stvoriti uslove za tako nešto. Jedno od mogućih rješenja je i kreiranje novih, manjih MZ.
Da li Vaša mjesna zajednica dodatno prihoduje od drugih aktivnosti predviđenih Zakonom o lokalnoj samoupravi? – Zbog prethodno iznesenog još uvijek ne, ali postoje planovi za tu vrstu aktivnosti.
Smatrate li da sekretara i članove savjeta treba isključivo birati na Zboru građana?
– Članove Savjeta treba isključivo birati na Zboru građana, dok Sekretara treba da bira Savjet unutar sebe.
Kada ste poslednji put pozvani na razgovor (sastanak, okrugli sto) u cilju unaprjeđenja rada i načina funkcionisanja Vaše mjesne zajednice?
– Predsjednici svih izabranih Savjeta mjesnih zajednica su bili na sastanku sa predsjednikom Opštine Danilovgrad, a planiraju se sastanci i sa direktorima danilovgradskih preduzeća. Ovo je najavaljeno kao praksa koja će se redovno sprovoditi. Ono što je novo rukovodstvo u načelu prihvatilo je to da se nakon pozitivnog primjera rada, u sledećoj izmjeni Odluke o MZ, platforme kao što je naša i MZ Spuž (koju sam donirao MZ Spuž) naprave za sve mjesne zajednice na teritoriji Opštine.
Da li Vaša mjesna zajednica posjeduje registar stanovništva? Da li je to bitno i iz kojih razloga?
– U ovom trenutku je ne posjedujemo, ali radimo na ovom pitanju. Uz registar stanovnika planiramo uraditi i registar poljoprivrednih proizvođača, preduzetnika i preduzeća, turističkih mjesta i sl. Ovo je važno zbog razumijevanja potreba stanovništva, kreiranja planova rada i razvoja, identifikacije potencijala i resursa sa kojim raspolaže naša mjesna zajednica.
Istraživanje efekata primjene sporazuma o priznanja krivice nakon 13 godina aktivne primjene, koje su sproveli CIN CG i CEGAS od 2019. do 2022. godine, ukazuje na to da su se definisane prednosti sporazuma o priznanju krivice u značajnom broju slučajeva pretvorile u svoju suprotnost.
U periodu od 2010. godine do kraja 2021. godine, zaključeno je ukupno 2048 sporazuma o priznanju krivice, prema podacima iz izvještaja o radu Tužilačkog savjeta i Državnog tužilaštva. Od 2010. godine do 2016. godine taj broj je bio značajno manji što je ukazivalo na nedovoljnu spremnost i interesovanje tužilaca, optuženih i njihovih branilaca da iniciraju pregovore o zaključivanju sporazuma o priznanju krivice.
Broj zaključenih sporazuma o priznanju krivice (2010-2022) prema podacima Tužilačkog savjeta
U periodu od 2010. do 2021. godine, ukupan broj zaključenih sporazuma u Specijalnom državnom tužilaštvu bio je 314, za 810 lica, od čega 6 pravnih, kada broj zaključenih sporazuma drastično opada. Imajući u vidu kontinuirane i precizne kritike Evropske komsije, kao i promjene u tužilačkoj organizaciji, posebno izbor novog Specijalnog državnog tužioca, može se zaključiti da su upravo ova dva elementa uticala na značajno smanjenje zaključenih sporazuma. Nijedan od zaključenih sporazuma nije zaključen na predlog SDT-a.
Sporazumi o priznanju krivice su bili široko korišćeni u slučajevima organizovanog kriminala koji su rezultirali zatvorskim kaznama, novčanim kaznama i oduzimanjem imovine, što su bile nesrazmjerno niske kazne s obzirom na težinu krivičnog djela. Kazne u kontekstu sporazuma o priznanju krivice kretale su se od 2 i po mjeseca do 3 godine i 8 mjeseci zatvora, a novčane kazne od 1 500 do 50 000 eura.
Neki od najkompleksnijih slučajeva, poput tzv. slučaja ’’Budva’’ su okončani primjenom ovog instituta. To što se mnogi takvi predmeti završavaju u ranoj fazi krivičnog postupka, može negativno uticati na izgradnju još uvijek nedovoljno razvijene sudske prakse u oblasti koruptivnih krivičnih djela, posebno u korelaciji sa malim brojem pravosnažnih osuđujućih presuda za krivična djela korupcije na koji je nedavno ukazala Evropska komisija.
Ključni izazovi u primjeni sporazuma o priznanju krivice
CEGAS apeluje na to da se ograniči mogućnost zaključenja sporazuma o priznanju krivice za određena krivična djela, kao što su trgovina ljudima, pranje novca, teško ubistvo, krivična djela protiv polne slobode, a naročito ukoliko je krivično djelo protiv polne slobode učinjeno na štetu maloljetnog lica.
Tužilački savjet i VDT treba da donesu smjernice o radnjama u postupku zaključenja sporazuma o priznanju krivice koji će na detaljan način urediti sprovođenje radnji tužilaca u ovom postupku. Smjernice treba prioritetno da riješe pitanja odmjeravanja kazne, koje ne mogu biti ispod zakonskog minimuma u ovim slučajevima.
Od velikog značaja je preispitivanje kaznene politike dosadašnjih sporazuma o priznanju krivice, posebno za krivična djela iz oblasti organizovanog kriminala i visoke korupcije, kako bi se obezbijedila ujednačenost kaznene politike na nivou suda.
Transparentnost pravosudnih organa se mora povećati na način što će se presude na osnovu sporazuma o priznanju krivice redovno i blagovremeno objavljivati na internet sajtu sudova i uložiti napore na poboljšanju internet portala sudova i državnih tužilaštava.
Karakteristike instituta sporazuma o priznanju krivice u pravosudnom sistemu Crne Gore
Različiti oblici konsenzualnih postupaka usmjerenih na ubrzanje kaznenog postupka i rasterećenje pravosudnog sistema od velikog broja predmeta razvili su se i postoje u brojnim evropskim kontinentalnim sistemima.
U Crnoj Gori je institut sporazuma o priznanju krivice uveden 2009. godine Zakonikom o krivičnom postupku, kao instrument koji omogućava okrivljenima da priznaju krivicu u zamjenu za potencijalne olakšavajuće okolnosti. Uspostavljen je kako bi se poboljšala efikasnost i brzina okončanja krivičnih postupaka, brže rješavanje predmeta i smanjenje troškova. Počeo se primjenjivati 2010. i prvobitnim rješenjem je mogao biti zaključen za sva krivična djela za koja je maksimalna zaprijećena kazna bila do 10 godina zatvora. Međutim, izmjenama iz 2015. godine proširen je krug krivičnih djela, te se sada može primijeniti na sva krivična djela koja se gone po službenoj dužnosti, osim za djela terorizma i ratnih zločina.
Propisano je da sporazumom o priznanju krivice okrivljeni u potpunosti priznaje krivično djelo za koje se tereti, te se odriče prava na žalbu protiv odluke suda donesene na osnovu sporazuma o priznanju krivice kad je sud u potpunosti prihvatio sporazum. Zaključenje sporazuma o priznanju krivice mogu inicirati obje strane u postupku – okrivljeni, odnosno njegov branilac i državni tužilac koji postupa u predmetu. Državni tužilac pribjegava ovom institutu kako bi izbjegao kontradiktorni dokazni postupak i ulagao dodatne napore da dokaže krivicu, a u cilju efikasnosti postupka. Nadalje, interes tužilaštva je i dokazivanje krivice eventualno drugih saizvršilaca u kontradiktornom dokaznom postupku koji nijesu priznali krivično djelo, što im je olakšano ukoliko postoji priznanje jednog izvršioca krivičnog djela. Svakako, interes je i odbrane, odnosno okrivljenog, jer se ide do ublažavanja kazne ispod zakonskog minimuma. U smislu kaznene politike, nakon postignutog sporazuma, sankciju ne odmjerava sud shodno pravilima o individualizaciji kazne, već je stranke same ugovaraju. Priznanje krivičnog djela podrazumijeva priznanje svih navoda optužnice, te se stoga stepen krivice, okolnosti izvršenja djela i druge činjenice iz optužnice smatraju nespornim i ne podliježu daljem dokazivanju. Sud može odbiti sporazum ukoliko smatra da je predložena kazna zakonita, ali da je neprimjerena konkretnom slučaju, odnosno, da ne ispunjava svrhu zbog koje se izriče. Preduslovi koje je potrebno ispuniti da bi sud usvojio sporazum su definisani Zakonom o krivičnom postupku. Propisano je da će sud rješenjem usvojiti sporazum o priznanju krivice i donijeti odluku koja odgovara sadržini sporazuma, ako utvrdi:
da je okrivljeni svjesno i dobrovoljno priznao krivično djelo, odnosno krivična djela koja su predmet optužbe, da je priznanje u skladu sa dokazima sadržanim u spisima predmeta i da je isključena mogućnost priznanja okrivljenog u zabludi;
da je sporazum zaključen u skladu sa članom 301 Zakonika kojim se određuje predmet sporazuma;
da okrivljeni potpuno razumije posljedice zaključenog sporazuma, a naročito da se odriče prava na suđenje i prava na žalbu protiv odluke suda donesene na osnovu sporazuma;
da sporazumom nijesu povrijeđena prava oštećenog;
da je sporazum u skladu sa interesima pravičnosti, a sankcija odgovara svrsi izricanja krivičnih sankcija.
Primjena sporazuma o priznanju krivice u praksi
Primjena instituta sporazumnog priznanja krivice u stalnom je rastu, od uvođenja u pravni sistem Crne Gore, od 2010. godine. Nakon više od trinaest godina primjene, može se konstatovati da se ovaj vid skraćenog postupka sve češće primjenjuje u praksi crnogorskih pravosudnih organa.
U periodu od 2010. godine do kraja 2021. godine, zaključeno je ukupno 2048 sporazuma o priznanju krivice, prema podacima iz izvještaja o radu Tužilačkog savjeta i Državnog tužilaštva. Od 2010. godine do 2016. godine taj broj je bio značajno manji što je ukazivalo na nedovoljnu spremnost i interesovanje tužilaca, optuženih i njihovih branilaca da iniciraju pregovore o zaključivanju sporazuma o priznanju krivice. U kasnijem periodu, broj zaključenih sporazuma se značajno uvećao, a u najvećem obimu sporazume su zaključivali tužioci Osnovnog državnog tužilaštva Podgorica, Vrhovnog državnog tužilaštva i Specijalnog državnog tužilaštva.
Slijedi uporedni pregled ukupnog broja zaključenih sporazuma o priznanju krivice po godinama, od 2010. godine do kraja 2021. godine, po podacima Tužilačkog savjeta, kao i po tužilaštvu za 2019., 2020. i 2021.
2010
3
2011
14
2012
24
2013
14
2014
15
2015
53
2016
167
2017
240
2018
298
2019
371
2020
559
2021
290
UKUPNO
2048
Tabela 1: Zaključeni sporazumi o priznanju krivice po godinama (2010 – 2022)
Grafik 1: Broj zaključenih sporazuma o priznanju krivice (2010-2022) prema podacima Tužilačkog savjeta
Državno tužilaštvo
2019
2020
2021
ODT Bar
2
4
7
ODT Berane
0
0
2
ODT Bijelo Polje
42
8
11
ODT Cetinje
10
2
15
ODT Herceg Novi
20
9
14
ODT Kolašin
1
0
2
ODT Kotor
6
10
1
ODT Nikšić
9
6
6
ODT Plav
0
0
0
ODT Pljevlja
1
0
0
ODT Podgorica
100
247
81
ODT Rožaje
11
1
0
ODT Ulcinj
6
2
6
VDT Bijelo Polje
3
7
12
VDT Podgorica
110
151
74
SDT
50
112
65
UKUPNO
371
559
296
Tabela 2: Pregled zaključenih sporazuma o priznanju krivice na osnovu Izvještaja Tužilačkog savjeta i Državnog tužilaštva za 2019. 2020 i 2021. godinu
Analizom podataka iz godišnjih izvještaja Tužilačkog savjeta i Državnog tužilaštva, uočeno je da postoji neujednačenost u pogledu načina izvještavanja od strane državnih tužilaštava, pa s tim u vezi dovodi se u pitanje relevantnost konačnog broja zaključenih sporazuma i lica. U izvještaju o radu Sudskog savjeta nema podataka o broju presuda na osnovu sporazuma o priznanju krivice na nivou svih sudova, zbog čega ti podaci neće biti obrađeni.
Podaci su takođe nedostupni i kada su u pitanju žalbe i imovinsko pravni zahtjevi u kojima su sudovi odlučivali u sklopu sporazuma.
U odnosu na najveći broj zaključenih sporazuma po tužilaštvu, podaci pokazuju da prednjače ODT Podgorica, ODT Bijelo Polje, VDT i SDT.
Osnovno državno tužilaštvo u Podgorici U periodu od 2010. do 2013. godine, ODT Podgorica nije zaključivalo sporazume sa okrivljenima. Od 2014. do 2021. godine zaključeno je ukupno 650 sporazuma. Od ovog broja, na predlog branitelja zaključeno je 548, a na predlog tužioca 102 sporazuma. Od sporazuma koji su zaključeni na predlog tužioca, svi su zaključeni 2017. godine. Svih ostalih godina su svi sporazumi zaključeni isključivo na predlog branioca.
Osnovno državno tužilaštvo u Bijelom Polju Ukupan broj zaključenih sporazuma je 151 i svi sporazumi zaključeni su na predlog tužilaštva. Najviši broj zaključenih sporazuma po godini bio je 2018. i to 41, odnosno 2019. godine i to 45 sporazuma.
Više državno tužilaštvo u Podgorici Za period od 2010. do 2022. godine, VDT je zaključio 442 sporazuma o priznanju krivice. Svi sporazumi su zaključeni na predlog branioca okrivljenih lica, dok nije bilo predloga od strane tužilaštva. Isto tako, najveći broj sporazuma zaključen je 2019. i 2020. godine sa 112, odnosno 177 zaključenih sporazuma. Specijalno državno tužilaštvo U periodu od 2010. do 2021. godine, ukupan broj zaključenih sporazuma bio je 314, za 810 lica, od čega 6 pravnih, kada broj zaključenih sporazuma drastično opada. Imajući u vidu kontinuirane i precizne kritike Evropske komsije, kao i promjene u tužilačkoj organizaciji, posebno izbor novog Specijalnog državnog tužioca, može se zaključiti da su upravo ova dva elementa uticala na značajno smanjenje zaključenih sporazuma. Nijedan od zaključenih sporazuma nije zaključen na predlog SDT-a. Praksa pokazuje visoku zastupljenost sporazuma o priznanju krivice u radu SDT-a, kod krivičnih djela organizovanog kriminala i koruptivnih krivičnih djela.
SDT preduzima brojne aktivnosti na polju otkrivanja i procesuiranja počinioca krivičnih djela sa elementima korupcije i organizovanog kriminala. Prema raspoloživim podacima, sporazume o priznanju krivice najčešće su potpisivali predstavnici velike i srednje privrede, kao i lokalni funkcioneri, ali uz konfiskaciju nižih iznosa imovinske koristi u odnosu na visinu pretpostavljene koristi koju su kriminalne organizacije i njihovi članovi stekli kriminalnim aktivnostima, kao i uz izricanje nižih kazni od onih koje se, u pravilu, izriču u sudskom postupku. Na ovaj problem je ukazala i Evropska komisija u nedavno objavljenom Radnom dokumentu o stanju u poglavljima 23 i 24, u kojem je navedeno da kazne obezbijeđene kroz sporazume o priznanju krivice, podrazumijevaju nekoliko mjeseci zatvora i nekoliko hiljada eura novčane kazne.1 Tako su primjenom ovog instituta okončani neki od najkompleksnijih slučajeva, poput tzv. slučaja ’’Budva’’. To što se mnogi takvi predmeti završavaju u ranoj fazi krivičnog postupka, može negativno uticati na izgradnju još uvijek nedovoljno razvijene sudske prakse u oblasti koruptivnih krivičnih djela, posebno u korelaciji sa malim brojem pravosnažnih osuđujućih presuda za krivična djela korupcije na koji je nedavno ukazala Evropska komisija.2
Posmatrajući period od 2010. do 2021. godine, te broj zaključenih i od strane sudova prihvaćenih sporazuma o priznanju krivice, evidentno je da je broj sporazuma na nivou svihtužilaštava i sudova u konstantnom porastu. Svi osnovni sudovi, osim suda u Pljevljima, imaju zaključene sporazume o priznanju krivice.
1 Radni dokument Evropske komisije o stanju u poglavljima 23 i 24, novembar 2019. godine, op.cit. str. 7. 2 Ibid, str. 7.
Efekti i izazovi u primjeni Istraživanje efekata primjene sporazuma o priznanja krivice nakon 13 godina aktivne primjene, koje su sproveli CIN CG i CEGAS od 2019. do 2022. godine, ukazuje na to da su se definisane prednosti sporazuma o priznanju krivice u značajnom broju slučajeva pretvorile u svoju suprotnost.
Ključni izazovi u primjeni sporazuma o priznanju krivice vezani su za opseg krivičnih djela na koja se ovaj institut odnosi, kao i na pitanje kaznene politike. Nije postignut odgovarajući balans između učinjenih krivičnih djela i izrečenih sankcija. Transparentnost postupka je na izuzetno niskom nivou. Sporazumi nijesu dostupni na zvaničnim web stranicama nadležnih institucija. Dodatno, finansijski efekti sporazuma su prisutni, međutim rezultati u finansijskim istragama u slučajevima tzv. visoke korupcije ostali su izuzetno skromni i primjena instituta nije doprinijela unaprijeđenju.
Grafik 2: Ključni izazovi u primjeni sporazuma o priznanju krivice
Analiza zaključenih sporazuma o priznanju krivice za posmatrani period pokazuje da se sporazumi zaključuju za najteža krivična djela, kao što su trgovina ljudima, nasilje u porodici, pranje novca, teško ubistvo, krivična djela protiv polne slobode, čak i kada je krivično djelo protiv polne slobode učinjeno na štetu maloljetnog lica. Takođe, sporazumi se često zaključuju i za krivična djela organizovanog kriminala i visoke korupcije. Ove sporazume prati neadekvatna kaznena politika koja je u najvećem broju slučajeva ispod zakonskog minimuma. U postupku odmjeravanja kazne, sudovi su u velikom broju predmeta primjenjivali institut ublažavanja kazne i izricali kazne ispod zakonom propisanog minimuma. Dodatno, u praksi je primijećeno i da državni tužioci zaključuju sporazume sa licima koja su više puta osuđivana (neka lica čak i do 12 puta), dok su na drugoj strani sudovi takve sporazume prihvatali, čime je pravosudni sistem doveo u pitanje postizanje svrhe kažnjavanja. Nepredvidljive zakonske kazne izazov su za sve stranke u postupku. Nepostojanje preciznih smjernica od strane Tužilačkog savjeta o primjeni i preduslovima za zaključivanje sporazuma je značajan nedostatak koji uzrokuje većinu navedenih izazova u primjeni. Analiza je pokazala da ne postoje ni uputstva kod zaključivanja sporazuma o priznanju krivice za krivična djela organizovanog kriminala i visoke korupcije i pranja novca, kao ni kod naročito osjetljivih krivičnih dijela kod kojih postoje posebno osjetljive žrtve. U strukturi krivičnih sankcija dominiraju kazne, pri čemu su u značajnom dijelu primijećene kazne koje se izdržavaju u prostorijama za stanovanje.
Značajnu prepreku u prikupljanju podataka i analizi efekata primjene predstavlja činjenica da se presude na osnovu sporazuma o priznanju krivice ne objavljuju na internet sajtu sudova, a pokazalo se izazovnim prikupiti i statističke podatke o broju zaključenih sporazuma. Problem predstavlja i činjenica da se statistički podaci Tužilačkog i Sudskog savjeta razlikuju, kao i podaci dobijeni ZSPOI putem od strane tužilaštava.
Izvještaji Evropske komisije za Crnu Goru u odnosu na primjenu sporazuma o priznanju krivice
U izvještaju Evropske komisije za Crnu Goru iz 2020. godine navedeno je da Crna Gora treba da poboljša ostvarene rezultate na suzbijanju i sprječavanju korupcije, uključujući i nametanje djelotvornih sankcija i preduzimanje konkretnih mjera da se priznanje krivice ograniči na izuzetne slučajeve, kako bi se poboljšala transparentnost i kredibilitet odgovora pravosuđa na korupciju kroz više odvraćajuću i dosljedniju kaznenu politiku. U oblasti borbe protiv organizovanog kriminala Crna Gora je pozvana da preduzme konkretne mjere za ograničavanje primjene sporazuma o priznanju krivice na izuzetne slučajeve, kako bi se povećala transparentnost i kredibilitet pravosudnog odgovora na organizovani kriminal kroz više odvraćajuću i dosljedniju politiku sankcionisanja. Identične ocjene su ponovljene i u Izvještaju iz 2021. godine, da bi u posljednjem Izvještaju Evropske komisije (2022) bili notirani konkretniji problemi u vezi primjene instituta sporazuma o priznanju krivice: Korišćenje sporazuma o priznanju krivice mora se primjenjivati s krajnjom pažnjom, u prave svrhe i uz poštovanje svih potrebnih mjera zaštite. Pravna analiza troškova i koristi u interesu pravde treba da se sprovodi sistematski kada se koristi ovaj mehanizam. Ni u kom slučaju sankcije ne mogu biti ispod zakonskog minimuma. Da bi se poboljšala njegova djelotvorna upotreba, potrebno je izraditi smjernice za specijalizovane sudove i tužilaštva. Sporazumi o priznanju krivice i dalje su bili široko korišćeni u slučajevima organizovanog kriminala i rezultirali su zatvorskim kaznama, novčanim kaznama i oduzimanjem imovine, što su bile nesrazmjerno niske kazne s obzirom na težinu krivičnog djela. Kazne u kontekstu sporazuma o priznanju krivice kretale su se od 2 i po mjeseca do 3 godine i 8 mjeseci zatvora, a novčane kazne od 1 500 do 50 000 eura. Sporazume o priznanju krivice treba koristiti oprezno i treba ih regulisati primjenom smjernica za poboljšanje transparentnosti i kredibiliteta pravosudnog odgovora na organizovani kriminal, kao i za obezbjeđivanje odvraćajuće i dosljednije politike kažnjavanja. S tim u vezi, zaključeno je da Crna Gora tek treba da riješi neke sistemske nedostatke koji postoje horizontalno u sistemu krivičnog pravosuđa, uključujući način na koji sudovi postupaju po predmetima organizovanog kriminala, što će zahtijevati odvraćajuću politiku određivanja kazni i reviziju korišćenja sporazuma o priznanju krivice u slučajevima organizovanog i teškog kriminala.
ZAKLJUČCI I PREPORUKE
Zaključci Institut sporazuma o priznanju krivice ima sve veći uticaj na praksu pravosudnih institucija u Crnoj Gori, iz razloga koji su opravdano vezani za povećanje efikasnosti krivičnog postupka, brže rješavanje predmeta i smanjenje troškova, pod uslovom da je procedura sprovedena u skladu sa zakonom i da se kazne kreću u rasponu koji zakon određuje. Međutim, prednosti sporazuma o priznanju krivice su se u značajnom broju slučajeva pretvorile u svoju suprotnost, jer pravosudni organi nisu pronašli način za ograničenje upotrebe sporazuma za određena krivična djela, zaštitu interesa pravičnosti i prava oštećenih. Sporazumi o priznanju krivice se zaključuju za krivična djela koja, imajući u vidu način izvršenja i/ili posljedice, ne bi trebalo da budu predmet sporazuma ili bi trebalo da to bude rijetka praksa opravdana okolnostima svakog konkretnog slučaja.
Prema podacima iz godišnjih izvještaja o radu Tužilačkog savjeta, u periodu od 2010. godine primjećuje se kontinuirani rast zaključenih sporazuma o priznanju krivice sve do 2021. godine, kada broj zaključenih sporazuma drastično opada. Imajući u vidu kontinuirane i precizne kritike Evropske komsije, kao i promjene u tužilačkoj organizaciji, posebno izbor novog Specijalnog državnog tužioca, može se zaključiti da su upravo ova dva elementa uticala na značajno smanjenje zaključenih sporazuma. Iz dosadašnjeg dijela Izvještaja, i na osnovu prikupljenih i prikazanih podataka, se može zaključiti da su primarni izazovi u primjeni sporazuma o priznanju krivice vezani za opseg krivičnih djela na koja se ovaj institut odnosi, kao i na pitanje kaznene politike. Naime, sporazume o priznanju krivice ne bi trebalo zaključivati za teška krivična djela (poput organizovanog kriminala, visoke korupcije, trgovine drogom, oružjem i ljudima) što je moguće shodno važećem zakonodavstvu i čini visok procenat u ukupnom broju zaključenih sporazuma. Osim toga, Krivičnim zakonikom Crne Gore bi trebalo jasno propisati uslove za smanjenje kazne u određenim granicama u slučaju sporazuma o priznanju krivice, kako bi se postigla koherentnija kaznena politika. Indikativno je da se kao inicijatori zaključenja sporazuma o priznanju krivice u najvećem broju slučajeva javljaju okrivljeni i branioci. Posebno zabrinjava što u slučajevima VDT i SDT nijedan sporazum nije iniciran od strane tužilaštva.
U postupku odmjeravanja kazne, sudovi su velikom broju predmeta primjenjivali institut ublažavanja kazne i izricali kazne ispod zakonom propisanog minimuma, iako ZKP jasno propisuje da sporazum mora da bude u skladu sa interesima pravičnosti i da sankcija mora odgovorati svrsi zbog koje je izrečena.
Takođe, u praksi je primijećeno i da državni tužioci zaključuju sporazume sa licima koja su više puta osuđivana (neka lica čak i do 12 puta), dok su na drugoj strani, sudovi takve sporazume i prihvatali, čime je pravosudni sistem doveo u pitanje postizanje svrhe kažnjavanja iz čl. 32 KZ CG. Sudovi u visokom procentu potvrđuju sporazume. Praksa pokazuje da je uloga suda formalne prirode, dok sudovi rijetko provjeravaju da li su ispunjeni svi zakonom propisani uslovi za zaključenje sporazuma na strani osumnjičenog/optuženog. Transparentnost nije na zadovoljavajućem nivou i presude po zaključenim sporazumima nisu dostupne na internet adresi nadležnog suda.
Preporuke Ograničiti mogućnost zaključenja sporazuma o priznanju krivice za određena krivična djela, kao što su trgovina ljudima, pranje novca, teško ubistvo, krivična djela protiv polne slobode, a naročito ukoliko je krivično djelo protiv polne slobode učinjeno na štetu maloljetnog lica.
Tužilački savjet i VDT treba da donesu smjernice o radnjama u postupku zaključenja sporazuma o priznanju krivice koji će na detaljan način urediti sprovođenje radnji tužilaca u ovom postupku, čime će se uticati na otklanjanje nekonzistentne prakse kada je riječ o radnjama koje tužioci na nivou osnovnih državnih tužilaštava preduzimaju u procesu pregovora o zaključenju sporazuma o priznanju krivice. Smjernice treba prioritetno da riješe pitanja odmjeravanja kazne, koje ne mogu biti ispod zakonskog minimuma u ovim slučajevima. U predmetima organizovanog kriminala i visoke korupcije, neophodno je ograničiti primjenu sporazuma o priznanju krivice na izuzetne slučajeve. Ujednačiti metodologiju pripreme izvještaja državnih tužilaštava u vezi sa zaključenim sporazumima o priznanju krivice. Preispitati uzroke različitih podataka u izvještajima Tužilačkog i Sudskog savjeta, u dijelu ukupnog broja zaključenih sporazuma. Preispitati kaznenu politiku dosadašnjih sporazuma o priznanju krivice, posebno za krivična djela iz oblasti organizovanog kriminala i visoke korupcije, kako bi se obezbijedila ujednačenost kaznene politike na nivou suda. Unaprijediti transparentnost pravosudnih organa, na način što će se presude na osnovu sporazuma o priznanju krivice redovno i blagovremeno objavljivati na internet sajtu sudova i uložiti napore na poboljšanju internet portala sudova i državnih tužilaštava.
Avgust 2023. Istraživanje je podržala Ambasada Kraljevine Holandije u sklopu projekta “Istraživanje istraga”
